3月3日，全国政协十届五次会议在北京人民大会堂开幕，当天会议结束后，委员们陆续退场。记者张涛摄

    ■核心提示

    昨天(12日)下午，全国政协举行第四次全体会议，全国政协委员、南京市政协主席汪正生提出，合理设置和调整政协界别是一项紧迫任务。

    汪正生认为，现有界别的设置不够合理；地方政协界别设置缺乏明确依据和标准，造成地方政协在界别设置方面存在一定的随意性和交叉重叠现象；现有的农业界可以改为农业和农业劳动者界，增加从事农业生产的农民。

    今年的政协工作报告中已经意识到了合理设置界别的问题，3月3日下午，政协主席贾庆林在报告中说要“加强界别工作，适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，逐步建立健全有利于发挥界别作用的工作机制。”3月2日，政协副秘书长兼新闻发言人吴建民表示，有关全国政协界别设置的问题目前正在进行调查研究。

    ■界别知识

    界别是人民政协组织具体的组成形式。目前，全国政协共有34个界别组成。

    政协的组成形式和人大不同。人民代表大会主要是按地区来组织代表团。

    而人民政协是以各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面等组成。

    目前全国政协的组成界别主要归纳为7种类型：一是党派，包括中共、各民主党派和无党派人士等10个界别。

    二是团体，包括共青团、工会、妇联等8个界别。

    三是以行业为基础划分的社会各界，包括文艺、科技、教育等11个界别。

    四是按民族设立的少数民族界。

    五是按宗教信仰设立的宗教界。

    六是按地域设立的香港和澳门两个特邀人士界。

    七是特别邀请人士界。

    全国政协农业界别现有68名委员，没有一个农民。

    身为农业界别的委员、郑州市政协副主席舒安娜觉得这不合理，今年两会开幕之前，也向全国政协会议提案，建议增设农民界别。

    “我国有9亿农民，占全国人口的70%，他们对三农问题最有发言权，设立农民界别，有利于反映农民的意愿。”她说，界别的设置应该随着时代的发展而发展。

    “农民界别是政协最早的界别之一，第一届全国政协中，就有农民代表和农民委员。”金安平是北京大学政党研究中心教授，她说，但是农民界别的名称多次变动之后，变成目前的农业界别，委员都是官员和相关专家及学者。

    金安平在研究中发现，现在界别设置和界别构成还存在诸多不合理现象，比如涵盖面不广，特色不够鲜明，交叉重叠、界限模糊等。

    “从政协的发展来说，其界别也是随着时代的发展而做不断调整的。”金安平说。

    3月3日下午，政协主席贾庆林在报告中说要“加强界别工作，适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，逐步建立健全有利于发挥界别作用的工作机制。”3月2日，在全国政协举行的新闻发布会上，政协副秘书长兼新闻发言人吴建民表示，有关全国政协界别设置的问题目前正在进行调查研究。

    农业界别“缺农民”

    金安平认为，农民没有自己的组织，增设界别有利其诉求更直接表达。

    最近几年要求增设农民界别或在农业界别中增加农民代表的呼声一直持续。全国政协委员舒安纳说，吸纳他们进入政协能够使人民政协更具有包容性。

    人民政协会徽上有四面旗帜，代表中国人民大团结。

    其实，在政协成立初期的说法是，第二面红旗象征着农民。

    1949年全国政协第一届会议时，就有农民代表出席会议。

    1954年，第二届全国政协召开时，就为农民设置了“农民界”，并一直延续到第五届全国政协会议。1983年，第六届全国政协会议开始，人民政协提出了“大团结要大统一，囊括一切代表人物”的方针，农民界改成了农林界，1998年第九届全国政协会议上，又改成了农业界别。

    “当时很多人感到高兴，分析是为了突出农业，扩大界别的包容性所做出的决定。”北京大学政党研究中心教授金安平说，但后来的实际是这个界别中都是专家学者或党政干部了，缺少了农业的主体———农民。“增加农民界别是在设置政协界别中应给予考虑的。”北京大学政府政党研究中心金安平教授说，近几年，三农问题是国家的热点问题，也是每次政协会议关注的焦点问题，国家提出新农村建设实际是承认了农民的问题，农民是新农村建设的主体，人民政协中理应有农民的民主诉求渠道。不是说没有农民界别就没有人替他们说话，一些学者、官员也很关心农民问题，但有一个自己的组织，其诉求的表达会更直接，渠道也会多了一个。

    人大中已有农民代表，那是实现选举民主的主要形式，根据2006年中央5号文件精神，协商民主与选举民主是我们社会主义民主的两种重要形式，在协商民主重要表现形式的政协中也应有农民委员。

    “有人会说工人在政协中也没有界别，但别忘了工人还有一个工会，而农民现在还没有自己的组织，所以一个农民界别对农民来说意义很大。”金安平说。

    政协委员的“精英”门槛

    政协更注意委员的精英性，草根阶层难以进入视野。

    金安平分析，政协中没有农民的身影和政协自身特点有一定关系，人民代表大会强调代表的广泛性，而政协更注意委员的精英性，进入的门槛高一点。

    而且，政协委员的产生与人大不一样，人大通过选举产生，政协委员通过提名推荐产生，政协章程第二十九条规定：全国委员会的参加单位、委员名额和人选，由上届全国委员会常务委员会协商决定。

    在决定之前，上届委员的推荐就起很大作用。

    “基本上都是精英人士在推荐、协商，草根阶层就难以进入视野。”金安平说，所以大家都能看到的是，人大代表中有修脚的、掏粪的，但政协委员中鲜有卖糖果的、扫马路的。

    她认为，随着时代的发展，农民中已经出现了精英人物的代表，致富能手、科技能手每年都会涌现出很多杰出的代表，他们应该能够传递农民的声音。

    “但目前，界别的设置还不尽合理，没有能生动地反映社会阶层和社会群体所发生的变化。”广州市政协研究室主任王志雄对广州政协界别构成作过分析后说。

    现有界别包容性不够

    广州有农民400多万，民营私企外企职工100多万人，却没有一个政协委员。

    王志雄在对广州政协的界别设置调查后发现，在已有的界别中，涵盖面不够。

    广州市登记在册的农民工有148万人，加上没有登记在册的有300多万人，民营私企外企职工有100多万人，外来人口有300多万人，但政协中没有他们的代表。

    目前，广州政协有9名从事法制工作的委员，占总数的1.6%，不仅人数少，还分散在6个不相关的界别中，而广州法律界仅律师就超过了5000人。

    “这样的力量太单薄了。”他说，广州共有社会团体1242家，行业商会208家，民办非企业机构2170家，服务对象超过50万人，但在广州市政协的委员也就4名，分散到4个界别中。

    与此对应的是一些行业的人数过多，从事科技行业的委员77人，占13，4%，教育的74人，占12，8%.而且大多没有来自学校、社区医院的代表，都集中在相对精英的群体中。

    “界别设置和构成没有反映社会体制和社会结构所发生的变化，缺乏包容和合理的比例。”王志雄说，界别的设置应贯彻“具有空前的广泛性、巨大的包容性、鲜明的多样性和显著的社会性”的原则。

    他认为应该增设法律界（一般法律界人士目前在社科界），强化政协在立法协商、执法监督和加强社会治安综合治理方面的作用。

    而且他认为还可以增设社区界、环境保护界以及公共管理和公共服务界。到底该入哪个界？

    民建与工商联、台盟与台联、九三学社与科技界等党派界别和团体界别有交叉，科协与科学技术界之间也有交叉。

    九三学社山西省主委吴博威现在是九三界别的全国政协委员，这位山西医科大学的生理学教授最初是被推荐到教育界别的，由于教育界人数过多，后来又被推荐到九三学社界别，因为九三学社的科技界人士居多，而他教的生理学也可以看作是“科学”。

    “说我是科技界的也行，但我进入教育界似乎更合适。”曾担任学校副校长的他长期从事教育管理工作，在他看来，界别的设置应该能更加体现界别的特色才是。

    全国政协经济委员会一位曾担任国务院研究中心领导的政协委员就向本报记者笑着说过：“不明白怎么被编入了农业界，要说有什么关系可能就是自己需要吃大米和蔬菜。几乎不提关于农业方面的提案。”广州市政协研究室主任王志雄经过调研分析后也认为，现在界别设置和界别构成的特色不够鲜明，交叉重叠、界限模糊。

    他举例说，民建与工商联、台盟与台联、九三学社与科技界等党派界别和团体界别有交叉，科协与科学技术界之间也有交叉。

    还有就是把政治信仰相同但行业、职业、领域截然不同的委员安排在同一个界别，人为地混淆了界别的特色。如把特别邀请人士作为一个安置性质的界别，专门用来安排没有合适界别的委员，使这一界别人数特别多，构成十分复杂，以广州市为例，这个界别有委员165名，占委员总数的28.6%，他们来自近30个行业，代表近20个社会群体。

    经过分析，王志雄还发现，广州市政协委员中党政领导、国企领导、接近退休年龄的领导也很多，来自党委、政府、司法、国企的委员有192人，达到了33.3%.他说，界别构成的这种状况，淡化了政协的界别特色和代表性，不利于充分表达各界别群众利益诉求。

    鲜有界别名义提案

    从去年深圳市政协的提案数据来看，除了8个民主党派外，其他界别都没有以界别名义提出议案。

    “应该考虑一下进一步发挥界别作用的问题。”全国政协委员陈漱渝是研究现当代文学的学者，是文史委员会委员，安排在社科界别。

    “其实两会闭会之后，界别基本上就不存在了，组织各种调研活动也是以专业委员会名义进行的。”陈漱渝说，现在社科界别里有研究法律的，有研究文学的，有研究马列的，大家在专业的问题上说不到一起去，所以也基本上是以个人名义或联名的形式进行提案，没听说以界别的名义进行提案的。

    在北京大学政党研究中心教授金安平看来，合理设置界别可以让政协更准确、及时、系统地收集各个界别有代表性的声音，但在实际操作中，有些地方的界别作用还需要进一步加强。

    深圳市政协主席李德成在一次关于发挥界别作用的讲话中就指出在政协参政议政中，界别的声音并不强，从2006年深圳市政协的提案数据来看，除了8个民主党派外，其他界别都没有以界别名义提出议案。

    他指出了“界别意识不强”的现象，是因为政协的各种参政议政活动，以界别为单位组织的较少，经常性工作机构是各专门委员会，不同界别的委员被编入同一专业委员会，同一界别的委员被编入不同委员会的情况经常出现，难以体现界别的特点和优势。

    南京市政协研究室做过调研，该市政协29个界别中有14个界别没有明确的组织形式，这些组织松散的界别在政协中的整体作用发挥不明显，履行职能时，难以把代表各个界别的意见和建议集中反映出来。

    同时由于组织程度不高，这些界别的委员尽管是以界别身份推荐的，但无法向本界别负责，也无法接受本界别的管理，往往单兵作战。

    南京市政协研究室还认为，目前为界别在政协发挥作用提供的平台和形式不够完善，在政协工作中存在重视党派和团体界别作用的发挥，而针对其他界别特点搭建平台，提供条件不够，强调发挥委员主体作用，而对委员如何反映具有界别特色的意见、建议重视不够等问题。

    他们建议，非党派、非团体的政协界别建立界别组，由同一界别的委员组成，突出其界别特色，提高政协界别的组织程度，建立健全界别发挥作用的制度。

    界别设置可否评估

    王志雄建议，每届政协会议结束前，由政协、统战部门牵头，组织社会科研机构和政协各单位参加，提出新一届政协界别设置和界别构成的建议。

    广州市政协研究室主任王志雄说，在调整人民政协界别设置和界别构成时，要坚持人民政协的人民性，着眼于强化政协委员的真实代表性，调整政协界别设置和界别构成的产生机制。

    他建议，要建立政协界别设置评估制度，每届政协会议结束前，由政协、统战部门牵头，组织社会科研机构和政协各单位参加，提出新一届政协界别设置和界别构成的建议。

    2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，第一次将突出界别特色明确为政协自身建设的特有内涵，并对政协发挥界别作用提出了具体要求，从而掀起了界别理论研究的热潮。

    去年12月，全国政协理论研究会成立，收到了数十篇关于界别的研究文章，普遍认为理论研究会的成立是加强政协理论研究的新起点。而人民政协理论研究也取得了新的进展，过去提出统一战线理论，后来提出了到人民政协和统一战线理论，去年提出人民政协理论。

    对界别的重视也体现在中共中央的文件中，去年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。

    王志雄说，《中央意见》把突出界别特色作为加强政协自身建设“四位一体”的重要方面，是中共中央适应时代要求，加强人民政协工作一项重要举措。

    ■历史

    政协界别50年之变

    50多年的政协历程，有的界别消失，有的界别新生，有的界别经过调整后延续。

    在金安平看来，社会经济结构的每一次调整，社会结构的每一次变化，都会使政协的界别特色变得鲜明。

    1954年，设立了具有特定历史印记的“合作社”界别。

    1978年，全国政协五界一次会议上，合作社界别被取消。根据体育事业发展增加了体育界别。

    第六、七届全国政协，增加了中华全国台胞联谊会和港澳同胞界别，反映了台湾和港澳问题被提上了议事日程。

    第八届政协，将原来的“港澳同胞界”分为“香港同胞界”和“澳门同胞界”。

    随着改革开放的深入和经济的发展，八届政协还增设了经济界。

    第九届全国政协将“香港同胞界”改为“特邀香港人士界”，“澳门同胞界”改为“特邀澳门人士界”，反映出已经和将要变化的香港和澳门的历史地位。

    第十届全国政协，将原来的“社会福利界”调整为“社会福利和社会保障界”，全国政协十届一次会议新闻发言人张国祥称，这是全国政协为扩大这一界委员覆盖面，而进行的一次设置调整。

    今天，政协已经由二届时的28个组成部分增加到32个界别。