征收养路费的正当性必然要求征收的合法性，即征收养路费是否通过了民意代表机关的授权而获得了公众的同意。除此以外，作为公众为获得公共产品而支付的对价，其征收的正当性还有合理性的要求。因此，下面我将从上述两个方面来剖析养路费征收的正当性。

　　 一 合法性

　　从立法意图看，1997年，《中华人民共和国公路法》规定公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。同时规定，没有征收附加燃油费的，仍征收公路养路费。 1999年《中华人民共和国公路法》修改后，规定为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”。由此可见，这项立法的最重要的目的在于解决公路养护资金的筹措问题，用燃油税代替养路费只是改变了实现这个目的的手段而已。换言之，国家的立法计划是用燃油税代替养路费来筹集公路养护资金，而不仅仅是废除养路费的征收。因此，在作为替代的燃油税并未开征的情况下，继续征收养路费也是符合立法计划和立法目的的。

　　从立法背景来看，将第36条理解为不再征收养路费显然不合情理。因为当时对于停征养路费后的一系列重大改变，例如已交纳的本年度的养路费的处理办法，开始征收燃油税的时间，税率多少等种种问题未有决定。而新修改的《中华人民共和国公路法》却是一经通过立即生效的。在没有任何准备的情况下，废除一项关乎广大车主，每年900亿财政收入的制度，绝不会是立法者的本意。[1]

　　从立法权限来看，根据1999年修改后的《中华人民共和国公路法》第36条的规定，由国务院规定用依法征税的办法筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤。

　　首先，根据2000年3月由九届全国人大三次会议审议通过，并于2000年7月1日起实施的《中华人民共和国立法法》的第8条，财政，税收的基本制度由全国人大及其常委会享有专有立法权。根据该法第9条的规定，对有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规”。由此可见，全国人大常委会通过《中华人民共和国公路法》授权国务院对燃油税的具体实施办法和步骤进行规定是合法有效的。另一方面，这种授权因为行政机关比立法机关在立法时间和程序上所受的限制更少，更能适应多变的经济形势和燃油税征收的专业性。同时以这种方式进行我国第一次开征燃油税的试验，也能避免因“朝令夕改”而损害法律的权威性和稳定性。

　　其次，我认为全国人大常委会授权国务院规定的燃油税的具体实施办法和步骤是包含何时停征养路费的。从前文所述的立法意图来看，停征养路费和开征燃油税不应是个分解动作，而应该是同时发生的，否则公路养护资金的筹集必然出现断裂。因此若说国务院有权规定征收燃油税的步骤，当然就包括何时开征燃油税，也相当于包括了何时停征养路费。

　　所以，在全国人大常委会通过《中华人民共和国公路法》第36条授权之后，国务院的下列关于继续征收养路费的规定是没有违反《中华人民共和国公路法》 的：国务院办公厅在2000年转发的交通部、财政部、公安部、国家计委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》：在交通和车辆税费改革方案公布之前，各地仍应严格执行既有交通规费征收的有关规定，继续做好征收养路费等交通规费的工作；同年，国务院批转的财政部、交通部等10个部 (委、办、局)和中国石油天燃气集团公司、中国石油化工集团公司联合制定的《交通和车辆税费改革实施方案》中的规定：开征燃油税后，养路费才废止；10月经国务院批准后发布的《交通和车辆税费改革实施方案》的规定：在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴；2005年《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》的规定：公路养路费(包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费)应主要用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设。同时，作为下位法的《中华人民共和国公路管理条例》第18条规定的有关养路费征收内容也就没有违反上位法《中华人民共和国公路法》。

　　二 合理性

　　作为费的一种，公路养路费是交通主管部门对公路养护和公路改建建等社会公益事业提供公共服务而向直接受益者收取的费用，既是公共产品的“准价格”，也是政府提供公共物品的经济来源。[2]根据国务院提供的资料，全国每年征收的公路养路费实际用于了公路日常养护、小修保养，公路新建项目，农村公路养护和建设补助，科研教育，路政管理，路况及交通量调查费，劳动保险、退休离休人员费等其他支出，交警经费和按照国务院规定划入的地方水利建设基金。[3]因此，根据权利义务相一致的法律原则，政府在征收养路费后就有义务提供相应的公路养护等服务，而公民若接受了这些服务就有了交纳相关费用的义务；同时为了养护和建设公路，维持政府财政的正常运转，在燃油税并未开征的现在，征收养路费无疑有其存在的合理性和必然性。

　　此外，征收燃油税仍存在一些尚未解决的问题，例如，如何对在农田里作业的农用机动车免税，路况越差用油却越多等。在这样的情况下，养路费因为具有就特定服务向直接受益人特定收费的特点，在上述情形中对缴费人更为公正，同时也具有可通过其灵活性，适应复杂多样且不断变化发展的客观情况的优点。

　　三

　　 但是养路费的正当性并非无懈可击；首先，根据财政民主主义原则和法定主义原则，由国务院来决定养路费的存废仍有不当之处。第一，征收养路费涉及公民的财产权利，由代表民意的国家立法机关制定的规范性法律文件来决定更妥。第二 ，政府是收取养路费的实际上的利益最终获得者，并且作为权力机关的执行机关，又是满足人民对公共服务的需要的实际执行者，倘若仅依其自立之行政法规来规范其自身行为，无疑可能会导致其权力的不合理扩大和其提供公共服务义务的不合理缩小的结果，以其权利大于义务的不对等造成人民的义务大于权利的不对等，故必须以法律定之，排除政府侵犯人民利益的可能性——哪怕仅仅是可能性。[4]其次，养路费使用的具体情况并未向公众详细说明，特别是这些年来各地公路大都以“贷款修路，收费还贷”为名，又对车辆收取通行费，使得公众对政府是否将他们支付的对价是否公平，是否用于提供足额，优质的公共物品心存疑惑，也就是说，有关部门并未通过相应程序证明征收养路费的形式正当性。

　　综上所述，我认为在现阶段征收养路费是正当的，但仍然需要通过加强最高权力机关的立法，加强对公共财政的监督和公开来消除其瑕疵。