养路费到底合法不合法？这是一个在近期社会上争论得沸沸扬扬的话题。挑起这一话题的中国青年政治学院副教授周泽8月23日在《检察日报》发表名为《养路费：最近六年都是违法征收》的文章。文章表示，“在目前的法律体系内，《公路养路费征收管理规定》关于征收养路费的规定，缺乏法律依据。”10月30日，周泽向全国人大常委会法工委提交了《审查养路费征收法规、规章违法问题暨撤销违法的养路费征收法规、规章建议书》。11月21日，中国青年报发表《律师周泽质疑养路费遭征稽人员群起反击》一文。文章称，周泽的支持者与反对者形成两大阵营。赞成者表示，周泽揭开了一个大多数人蒙在鼓里的严重问题。而反对者则认为，周泽此举在于制造轰动效应，甚至将周泽的行为定性为“对我国法律体系的挑战”。收费是否合法？收费如何使用？燃油税为何没出台？燃油税准备情况？燃油税何时出台？这一系列问题与质疑浮出水面。全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人随后就交通税费改革进展和公路养路费的征收等问题回答了记者提问。

　　在回答养路费是否合法这个问题上，国务院法制办明确指出征收养路费合法。他们的理由是：根据《中华人民共和国公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。《交通和车辆税费改革实施方案》规定：“在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。”交通税费改革是依《中华人民共和国公路法》的授权，由国务院决定分步骤进行的，在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费，是符合法律规定的。

　　对于这个问题，我个人认为国务院法制办的辩解是站不住脚的。养路费征收的依据是1991年10月15日由交通部等部门联合发布的《公路养路费征收管理规定》。但是，制定《公路养路费征收管理规定》所依据的上位法——《中华人民共和国公路管理条例》，已经从1998年1月1日起被位阶更高的《公路法》所取代。而1999年10月31日修正后的《公路法》第36条明确规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”。这一条款明确了国家用征税的方式筹集公路养护资金，这也意味着养路费宣告终止，车主无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收养路费及滞纳金。国务院法制办辩称征收养路费得到了《公路法》的授权，但仔细推敲该法条便可发现，《公路法》只是授权国务院可就征税问题制定具体的实施办法和步骤，并未授权国务院可以不通过征税而采用其他方式来筹集资金，因此，国务院应该在《公路法》修改之后尽快开征一门税种并制定实施办法而不是再维持旧的收取养路费的方式。尽管国务院有关部门此后共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，同意并转发了交通部、财政部、公安部、国家计委四部委《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见》，企图将养路费继续保留下来，但这一意见的内容本身就是违反《公路法》的授权的，这只不过是作为执行机关的国务院单方面的规定，国务院法制办依据国务院自己制定的规定来认定养路费征收合法是明显不合逻辑的，况且，《公路法》所规定的“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”这一法律条款要不要执行、如何执行完全由执行者说了算，这显然不符合《公路法》立法的目的。实际上，随着私家车走进千家万户，人们对征收养路费的意见越来越大。养路费是用作公路养护的，按道理讲，哪辆车占用公路的时间长、在公路上行驶的里程长，就应该多交费，交多少费应该按照车辆实际行驶里程计算。而现在各地征收养路费，是规定每辆车每年交多少钱，一刀切，不管是24小时都在马路上行驶的出租车，还是每个月只跑几百公里的私家车，都需要交纳数额相同的养路费，这明显不合情理。

　　写到这里可能有人会问：既然你说养路费是违法的，那么在税收方案还未出台之前一旦取消养路费的话公路养护资金该怎么办，难道路不要养了？持这种观点的人以此为理由来说明养路费继续合法存在的必要。我认为这种观点也是站不住脚的。没错，一旦停收养路费而税收尚未开征，这方面的资金来源会大幅减少，但这并不意味着公路没法养护了，因为公路养护本身就是政府应该提供的一种公共产品，养路所需要的资金属于政府公共预算范畴，原本就是应该由依法征税形成的公共财政来解决，向车主征收养路费来解决本身应由依法征税形成的公共财政解决的问题，这显然不具有合理性。况且还应该注意到一点，车主一直在缴养路费，可这些年来各地公路大都以贷款修路，收费还贷为名，又对车辆收取通行费，这也很难说是合理的。虽然长期以来公路养护一直是由向车主征收养路费来维系的，但并不意味着停止征收养路费，公路就无法养护了，国家完全可以在包括向车主征收的车辆购置税、车船牌照使用税等税收形成的公共财政中，对公路养护资金作出专门的预算。

　　当然，需要说明的是出现这种违法的养路费继续存在的情况对于国务院来说实在是一种无可奈何的选择，这都要归因于燃油税的迟迟不能出台。当初修订《公路法》的时候，燃油税改革方案基本成型，燃油税的推出基本成定局，人们对燃油税由于交通等有关部门阻挠无法实施的因素考虑不足，而修订后的《公路法》已经排除了养路费继续存在的可能，从而导致了燃油税难产而养路费征收师出无名的真空局面。交通部门之所以反对开征燃油税有三个很重要的原因：第一，养路费是由交通主管部门直接征收，且不直接进入国家公共财政系统，交通部门有相当的支配权。如果以燃油税代替养路费，交通部门将损失相当大的一笔资金。第二，大量从事养路费征收工作的人员重新安置问题很难办。第三，费改税后，交通部门将失去上路稽查的权力，执法权将被压缩。基于这几点考虑，国务院迟迟不能正式推出燃油税，当然，燃油税的设计本身也有很多的问题，或许开征燃油税也未必是很科学的方案。在此，我想提出一点建议，燃油税的开征并不是停止征收养路费的前提，燃油税不出台不意味着养路费就要一直征收下去，很多人将费改税简单地与养路费改燃油税等同起来，认为费改税就是要用燃油税替代养路费，其实这是对费改税的误解。既然燃油税的方案还存在很多问题而不能出台，那何不尝试考虑设计其他费改税的方案呢，我个人认为设置一种“公路使用税”来取代养路费来作为专门用于公路建设及养护的专项税就是比燃油税更科学合理的一种方式。公路使用税是这样一种税，它的征收对象仍然是车辆而不是燃油，征收标准是按车辆每年实际在公路上运行的公里数计算，从而将公路养护所需的资金与公路这个对象最紧密地捆绑到一起，真正做到多用路者多纳税、少用路者少纳税，起到公平税负的作用。相比燃油税而言，公路使用税解决了“上路的不一定烧油、烧油的不一定上路”这个问题，而且燃油税的开征是要与油价挂钩的，但国际原油价格波动幅度大、波动频率高，当时设计燃油税改革只能在油价下降的时候出台，那么油价上涨后是不是又要停征呢？更何况石油属于不可再生性资源，国际油价的长期走势肯定是要上涨的，那么燃油税择机出台的时机到底在哪里呢？总之，燃油税的开征所面临的这些问题都是一些技术难度很大很复杂的问题，涉及面太广，解决起来太困难。事实上，《公路法》中只是规定国家用要依法征税的办法来筹集公路养护资金，并没有规定非得用开征燃油税的方式来实现费改税的方案不可，因此，政府部门完全可以另辟蹊径，考虑费改税的其他方案。而上文我所提出的公路使用税便是选择之一，并且随着现代高科技手段的发展，例如GPS全球定位系统的应用，这一设想已经具备了实际操作的技术平台，因此，我个人认为公路使用税是比燃油税更好的选择。